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关于深化执行体制改革的几点探索意见

发布时间:2016/10/21 10:32:48      点击次数:494



党的十八大报告提出,要“进一步深化司法体制改革,坚

持和完善中国特色社会主义司法制度,确保审判机关、检察机关依法独立公开行使审判权、检察权”。这是我们党从发展社会主义民主政治、加快建设社会主义法治国家的高度,作出的重要战略部署。2013年11月25日,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步明确了深化司法体制改革的具体要求,其中推动实行审判权与执行权相分离的体制改革试点,已成为司法实务界热议的话题。

为落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神,进一步

深化人民法院各项改革,2015年2月26日,最高人民法院制定了《关于全面深化人民法院改革的意见》第24条:“推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点,建立失信被执行人信用监督、威慑和惩戒法律制度。”

一、   关于执行体制改革的历史进程(审执不分—执行庭—执行

局—两权分离)

长期以来,“执行难”、“执行乱”一直是困扰法院乃至政法

工作的难题,“执行难”主要反映在外部,即我国的执行体制、公民的法律素养、法人及其他组织的守法意识等;而“执行乱”则反映在法院内部,执行人员的不作为或乱作为、执行权的配置不合理等。我国从法院执行机构的建立、执行权的重新配置,经历了近三十年的历史进程,从“审执合一”到初步“审执分离”的变革。

建国初期以及1973年重新恢复法院后,我国采取的是“审执合一”的模式,即由审判业务庭对自身处理的民事案件予以执行,法院是审判机关也是执行机关,审判权与执行权由法院一体并行。

1983年以后,全国法院受理的民事与经济纠纷案件巨增,执行案件也随之上升,各地法院于1986年左右相继成立执行庭,专门受理民事、行政等执行案件,初步做到审执分开,但由于执行庭成立初期,案多人少,有一部分调解结案的仍由各业务庭负责执行,执行庭与审判庭并行。

2000年又一次的执行改革在法院内部进行。根据最高人民法院发布的《关于改革人民法院执行机构有关问题的通知》,各级人民法院的执行机构由执行庭改为执行局,执行局长高配升格为副院级,执行局下设数个执行庭(执行实施、裁决、综合、信访等)。执行局模式实现了在法院内部审判权与执行权的剥离,但执行仍然是法院工作的一部分,仍为审判权的延伸。

2008年我国启动的新一轮司法改革将执行体制及工作机制列为改革着力点。《人民法院第三个五年改革纲要(2009—2013)》将“改革和完善民事、行政案件执行体制”作为优化法院职权配置的重要内容。

2009年最高人民法院《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》出台,这是近年来执行体制和工作机制改革的指导性文件,规定了优化执行权配置、强化执行监督制约、建立快速反应机制、完善立审执协调配合机制、加快执行联动机制建设等。例如:设立执行指挥中心、执行案件信息管理系统等。

2010年,《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》力图整合20个部门,拟构建全国性执行联动机制,对被执行人形成有效的压力,但由于该意见只是一份框架性文件,不够明确和细化,实施效果不好。

2011年最高人民法院出台了《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》是年度司法改革的亮点之一。核心内容是将执行权明确划分为执行实施权和执行审查权,分由不同执法主体按不同程序行使,互相制约、规范运行。执行实施权由执行员行使;执行审查权由法官行使,采取合议制。

2014年7月,最高人民法院正式发布《人民法院第四个五年改革纲要(2014—2018)》对执行体制改革进行了细化,提出“深化执行体制改革,推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。”

纵观以往执行体制和工作机制的改革脉络,执行权的配置改革仍然仅限于法院内部甚至是执行局内部,能否真正做到分离和制约,仍有待于观察。

二、  目前执行体制的状况、执行效果及存在的问题

目前我国法院的执行机构长期以来一直设在法院内部,挂牌称执行局,如:中级法院以上称为“某某中级人民法院执行局”,基层法院称为“某某中级人民法院执行局某某执行分局”,接受上级法院执行局的管理和协调,内设执行裁决庭和执行实施庭。裁决庭负责执行过程中的异议审查及变更被执行人等,具有审判权;实施庭负责对被执行财产的查控、变卖等,具有执行权。

虽然自2000年后,法院内部开始积极探索执行体制的改革问题,并取得了一定的成果,对缓解“执行难”起到了一定的作用。但是,这些改革都是在现行制度框架内的改革,即执行权仍归于人民法院统一行使,执行机构仍是法院的内设机构的前提下进行的改革。正如一些学者指出,这是一种内置式改革,无法从根本上克服中国现行的民事执行机构设置的弊端。这也是中国目前执行体制中存在的弊端。

执行体制问题是执行制度改革中最为突出的问题,也是最为关键的问题。目前我们所遇到的“执行难”,从根本上说,与中国目前所建构的执行体制有密切关系。中国目前的执行体制具有两个特征:其一,执行机构依附于法院。在法院的众多职能部门中,执行机构是其中一个分支或组成部分,这就是人们通常所说的“执行机构内设模式”。其二,在执行机构上下级之间存在着复合的法律关系。从法院整体来看,法院上下级之间是监督和被监督的关系,这种关系是宪法和法院组织法所认可和确认的法定关系;另一种关系则是法院在司法改革中提出来的、尚未得到法律正式认可的关系,这就是上下级执行机构之间的领导和被领导关系。这两个特征是联系在一起的,正因为执行机构内设于法院,所以它不能不具有法院层级的通常关系;由于这种通常的上下级关系制约了执行权的有效行使,因而又人为地产生了另一层性质迥异的法律关系,即领导和被领导的关系。这两种关系捆绑在一起,充分说明了中国当下的执行体制和执行规律之间的内在紧张。目前的这种执行体制以及执行权的配置模式,存在着诸多弊端,主要从两个方面分析:

第一、将执行机构设置于法院内部,难以改变法院长期以来固有的“重审轻执”观念。根据宪法和法院组织法对法院性质的定位,人民法院是国家的审判机关。既然属于国家的审判机关,人民法院的基本职能应当是行使审判权,行使审判权是法院的主体性的本职工作。审判权毕竟是法院的“主业”,而执行权只能屈尊处在“副业”的位置,这其中的关系就犹如一个人的本职工作和兼职工作一样,一个人首先要做好的是其本职工作。法院的审判工作无论何时何地,都是法院工作的重中之重。我们从历年法院向全国人大的工作报告可以非常明显地看出,与审判工作的主要篇幅相比,执行工作的情况汇报也只能是点到为止,汇报一些数据而已,而并不可能真正和审判权相比肩,这在理论上就是一个必须正视的悖论。一方面,法院行使审判权和执行权,审判权和执行权是并列的;另一方面,在实践的落实层面,执行权也仅仅只能与审判权的一个分支相提并论。理论与立法显然是脱节的。完全有理由认为,只要法院同时行使这两种权力,执行权便永远摆脱不了“附属”地位,普遍存在于法院的“重审轻执”观念便难以改变。

第二、执行权由法院行使,会致使法院的管理体制处于混乱的状态。最高人民法院明确要求建立由高级人民法院执行机构统一管理和协调执行工作的运行机制。其最初的目的在于克服民事执行工作的地方保护主义及执行力量分散、薄弱的弊端。但是在实际操作中,由于各基层、中级人民法院与同级行政部门在财政、人事等方面均具有密切的联系,且根据中国宪法的规定,上下级法院之间只是监督与被监督的关系,不存在隶属、领导关系,致使预期构想的统一管理只能留于表面,无法落实。同时,执行局内设的执行裁决庭行使的是审判权,就裁决的案件而言,更不存在领导与被领导的关系。不仅如此,由于执行机构设在法院内部,其性质为法院的分支机构,所以必然要与审判机构一起接受法院院长的领导,所遇到的重大事项也仍需由审判委员会决定,下级执行局局长在行动的命令上,是服从上级执行局局长抑或服从本级法院院长?这显然是一个两难选择。在这种领导体制之下,难以实现真正意义上的“审执分离”。

所有上述这些弊端,都是目前执行机构设立在法院内部所产生的矛盾的集中体现,应在原有制度设计上加以根本性改变。

三、  国外一些法院在执行体制方面的改革情况及可借鉴的经验

(一 ) 法院外部模式

1. 英国

英国的民事执行机关以行政机关为主,整个执行制度的运作以执行令状为中心。在英国,民事执行被细化为发出执行命令和实施执行命令。发出执行命令的机关为法院的行政机构,即 CourtOf f i ce (办公室) ,且该机关在多数情况下签发执行令状,是无需经过法官许可的。执行官设在法院外,属于郡的官员,执行官以执行令状为依据,再进一步授权执达员负责具体的实施执行,且对令状的执行情况向法官做出报告。

2. 美国

美国的执行制度与英国略有不同,它以作出裁判的主体为依据进行了不同的划分。具体来说,如果裁判是由州法院作出的,则由县的治安法官负责执行;如果裁判是联邦法院作出的,则由联邦警察负责执行。至于被执行人拒不执行的行为,则可能按照蔑视法庭罪予以处罚。

(二 ) 法院内部模式

1. 日本

《日本民事执行法》第 2 条规定:“民事执行,根据申请,由法院或执行官实施”。第 3 条规定:“法院实施的民事执行,以本法规定应作出执行处分的法院为执行法院; 执行官所作出的处分,以该执行官所属的地方法院为执行法院”。其中,法院主要负责不动产等复杂民事案件执行,执行官主要负责动产等相对简单的民事案件执行。日本执行官的主要职责有二:一是单独直接实施民事执行行为;二是协助法院实施民事执行行为。执行官以自己的名义履行职务,法官不能代其行使,但执行官要接受执行法院的监督。

2. 法国

在法国,对于已经生效的法院裁判,须经债权人申请,由法院书记官加盖执行令印章后交付执行。一般由执达员采取民事执行措施,强制债务人履行义务。这里的“执达员”是国家设在法院内的专门从事法律文书的送达和民事执行行为实施的公务人员,是执行行为的主体。

(三) 俄罗斯经验

为解决前苏联时期就一直存在的“执行难”和“执行乱”问题,独立后的俄罗斯联邦对民事执行机制进行了大刀阔斧的改革。改革前,民事执行权归属法院,执行法官行使裁判权和命令权,法院执行员行使实施权。由于另建一套执行体系代价昂贵,在俄罗斯国内曾就是否在法院外单独成立执行机构展开激烈讨论。最终,多数人支持在法院体系外建立独立的司法警察执行机构。

改革后制定的《俄罗斯联邦执行程序法》对执行原则、执行措施等问题都作出了明确详尽的规定。在《俄罗斯联邦程序法》和《俄罗斯联邦司法警察法》中也规定由司法部组建司法警察体系,其中第二分支,即民事裁判执行局负责保证法院民事判决的执行,由司法部副部长兼任俄联邦司法执行长。由此,俄罗斯新组建了独立于法院系统的执行员体系,使执行权由执行法院和司法部共同行使。

《俄罗斯联邦执行程序法》规定执行员职权包括:作出提起执行程序的决议;可根据追索人申请或法院决定延缓执行;查找债务人和债务人的财产;作出奉决定权;对执行债务人作出拘传的决定等。执行法院的职权包括:有权恢复延迟的法院裁决提交执行的期限;有权决定执行文件的延期、分期、暂缓执行;有权改变执行方式和程序;有权中止、终结执行程序。
      执行改革后呈现的特色

  第一,“警察的归警察,法官的归法官”。执行实施权交给司法警察行使,其目的是增强民事执行的强制性、威慑力。改革后的俄罗斯执行员的权力较大,把行政性质的权力几乎全部交给执行员,包括奉和拘传。这样使得法院从具体执行事务中脱离出来,以便专门做好裁判工作。

  第二,执行警察受双重监督,执行法官受法院审级监督,监督的重点对象是执行警察。通过法院对自身系统外的司法警察进行司法审查,体现司法权对行政权的控制,是最能保障执行程序公正的制度安排。而执行官上下级间的监督属于系统内监督,便于了解案情及提高效率。

  改革效果体现法治精神 

  在新体制建立前,俄罗斯各级法院作出的判决,得到执行的仅占20%至30%。大刀阔斧的改革后,俄罗斯的民事执行已大为改观。2006年,其民事执行案件总数为23267343件,其中得到执行的案件占59.7%,回收款与执行文件相同的占19.8%,不能执行的占14.2%,执行局面可以说发生了天翻地覆的变化。2007年,其得到执行的案件已占63.1%,回收款与执行文件相同的占25.9%,不可能执行的进一步下降到12.2%;2008年,得到执行的案件72.6%,回收款与执行文件相同的占33%,不可能执行的降为11.4%;2009年,得到执行的案件进一步上升到76.8%,回收款与执行文件相同的占39.1%,不可能执行的再下降到只有8.8%。这样,改革后俄罗斯民事执行的效果,在焕然一新后不但没有出现反复和倒退,反而随着新体制的磨合和完善,在逐年进步和提高。俄罗斯执行监督机制中熠熠闪现着法治光芒之处。

四、我国执行体制改革的模式探索

笔者曾研究过俄罗斯法院的执行体制改革经验,觉得俄罗斯当年所面临的执行困境与我国相似,都存在“执行难”和“执行乱”的问题,俄罗斯的改革经验很值得我们学习和借鉴。那么我国应如何切合实际地进行执行体制改革,真正实现“审执分离”呢?

(一)探索建立相对独立于法院的司法警察执行机构,具体行使执行实施权。

目前,我国法院的司法警察的职责除安全保卫和提押人犯以外,还协助法院强制执行。虽说是协助执行,但往往在执行现场起到的却是决定性的主体作用,有着强大的威慑力和强制力。确切地说,行使的并不完全是执行活动的保障权,而是具体的执行实施权。因此,司法警察完全胜任执行员的工作,但应从体制上脱离于法院,以便使法院专事审判。

一些观点认为,法院执行权具有行政执行色彩,交由独立的行政机关行使为宜。笔者认为,一般的行政权是地方政府的组成部分,受地方党委、政府和人大的制约。因此,如果将民事执行权交由现有的行政机关行使,则不能根本解决地方保护主义这个难题,更有愈演愈烈之势,两者虽然都有其独立性,但司法警察更熟知法律,更能体现国家法律的强制力。

(二)司法警察执行机构的管理模式为垂直管理,接受上级机构领导,但仍然离不开执行法院的司法监督,属有限分离、相对独立。

设立专门的司法警察执行机构有利于改变现有执行体制领导的混乱,克服地方保护主义造成的执行困难。专门的执行机构在上下级执行机构之间应遵循垂直领导原则。具体表现为:下级执行机构须接受上级执行机构的领导;上级执行机构可以根据执行工作的需要,在其管辖权范围内,可以灵活地调配执行资源。如将下级执行机构执行的案件提至上级执行机构执行,或将某个下级执行机构执行的案件交由其他执行机构执行等等。只有实行这种垂直的行政性领导,才可以有效地摆脱执行过程中的地方利益纠缠,打破地方保护主义和部门保护主义的阻碍,有利于“全国一盘棋”的实现和执行效率的提高。

另外,司法警察所执行的案件必竟是法院所裁决的案件,是司法权的行使,离不开作出生效法律文书的法院的司法监督和司法审查。包括执行程序的公正审查以及执行过程中的案外人异议、执行当事人的变更等实体审查,即执行审查裁决权均交由裁决法院负责,实现执行权与审判权分离。

(三)取消目前的法院执行局编制或缩减法院执行局在编人员,保留部分执行法官和书记员,专职协调司法警察执行机构、负责执行案件的审查和裁决。

按照司法改革要求,法院将实行人员分类管理:法官、司法辅助人员和行政事务人员。目前法院执行局由执行法官、执行员(不具备法官资格)、书记员组成。如将执行实施权交由司法警察,那法院执行局就没有存在的必要。鉴于我国法院机构编制的设立与撤销由各级地方编制委员会决定的实际,在暂时无法撤销的情况下,缩减执行局人员,在保证执行协调、审查和裁决的工作以外,大部分人员将回归法院审判一线。做到“警察的归警察、法官的归法官”。


沈阳市于洪区人民法院副院长   尚俊杰