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建立行政公诉制度促进行政权力规范化运作

发布时间:2013/2/18 14:09:28      点击次数:1067



田凯:建立行政公诉制度促进行政权力规范化运作

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       随着改革开放的深入发展,中国社会出现了多元化变迁的趋势。在行政法领域,随着行政权力扩张、行政自由裁量权泛化,行政权力被滥用或怠于行使的情形日渐突出,由此而引发的国有资产流失、环境污染、垄断等国家利益、社会公共利益受损的情况不断出现,引发社会关注。但根据1989年颁布的《行政诉讼法》第2条规定,只有行政相对人才能提起行政诉讼,即使国家利益和社会公共利益遭到损害,由于没有直接的行政相对人,仍无法起诉,公权力对一些公共利益的司法保护处于缺位状态。

  行政公诉制度就是检察机关基于保护国家利益和社会公共利益的需要,针对行政机关侵害国家利益和社会公共利益的违法行为提起诉讼的制度。行政公诉是公益诉讼、是公诉,同时又是行政诉讼。在特征上具有目的明确性、救济有限性和功能预防性等特征,诉讼上它具有当事人的特定性、程序的特殊性和判决的扩张性等特征。

  一、行政公诉制度建立的可行性

  行政组织在维护社会公益方面存在缺陷的现实要求有公权力机关作为补充力量共同维护,国内外公益诉讼的兴起提供了制度模型,诉讼效益理论的发展为设立行政公诉提供了理论铺垫。从国外的相应制度和运作情况看,公民、非政府组织和检察机关都可提起行政公益诉讼,美国的“私人检察长”制度、法国的越权之诉和日本的公民诉讼等都具备诉讼主体不断扩大、诉讼范围不断扩张和追求行政权和司法权均衡的趋势。这些都为作为公益代表人的检察机关发动行政公诉提供了制度蓝本。

  行政公诉弥补行政诉讼的制度缺陷,行政公诉是法律监督的必要构成,检察官通过行政公诉实施法律监督,从而促进行政权力规范化运作,更好地实现好、维护好、发展好社会公共利益。

  二、行政公诉制度的启动模式

  法谚有云:没有原告就没有法官。没有提起诉讼的人,就不会有审判程序的开始。行政公益诉讼既要充分保护公共利益,又要防止浪费司法资源,既要充分赋予公民和非政府组织诉权,又要防止滥诉。行政公诉的启动模式涉及到两个方面的问题,一是谁来起诉,谁做原告的问题,这是诉权的问题;另一个问题是原告之间诉讼权利如何分配和诉讼渠道的选择问题,这两个问题关系国家利益和社会公共利益受到侵害时能否得到充分而有效的救济。可以考虑赋予公民、非政府组织提起行政公益诉讼的诉权,但是可以首先向检察机关提起,检察机关在法定期间内做出起诉或者不起诉的决定,如果公民和非政府组织对结果不服,可以再行向法院提起诉讼。构建多元主体加检察机关前置的启动模式是符合中国国情的一种选择。

  三、行政公诉的受理范围

  研究行政公诉的诉讼范围,一要考虑到在行政程序基本法律对行政公诉范围先明确概括性规定后,对于现在达成共识的可诉行为再进行肯定式列举,检察官和法官的诉讼行为和审判行为必须以法有明文规定为限,权威稳定并防止滥诉产生和行政讼累。二要在行政诉讼基本法律肯定列举的同时设置一个兜底条款,对因公共利益发展变动而逐步达成应当进入司法审查共识的行为,通过特别法的形式分散列举,及时补充完善。基于此,我们认为,要把规章以下的抽象行政行为、侵害公益的环境污染、土地资源等案件以及授益性行政行为列入进去。同时要有一个兜底性条款,为未来社会发展出现的新情况预留空间。

  四、行政公诉的诉前建议程序

  行政公诉的前置程序是指检察机关提起行政公诉前设置一个程序,通过提出检察建议的形式督促有关行政主体依法履行职责。也就是检察机关根据公民、法人或其他组织的控告举报,或者检察机关自行发现的行政公诉案件线索,依法立案,进行调查取证,初步查明行政主体违法事实后,要求行政主体在规定期限内作为或不作为,以维护国家和社会公益。如果行政机关在检察机关起诉前能够及时纠正违法,行政公诉目的即已达到,诉讼程序即无须启动。行政公诉前置程序作为行政公诉程序的一小部分,它不但可以使一部分社会矛盾在非诉形式下得到解决,促进社会和谐,防止滥诉,节约司法资源,大大提高司法效率。同时体现对行政自治的尊重,发挥行政主体的自主性和能动性。

  五、行政公诉的调查和起诉

  检察机关只有在行政公诉中享有比较广泛的权力,才能有效地规制行政权。检察机关在行政公诉中的职能应当包括调查取证权、审查起诉权和再审抗诉权。作为公诉机关的检察院同时又是国家的法律监督机关,因而应当当然地享有调查与取证的权力。它有权采用法律允许的一切方法,向所有有关单位和个人调查、收集证据,包括询问作为被告的行政机关与证人;向有关的单位与个人收集书证、物证、视听资料。

  审查起诉是行政公诉权实施阶段,是行政公诉权督促阶段的必然延伸,也是行政公诉权运行的重要阶段。经过督促程序,有关行政主体仍然拒不履行法定职责,检察机关即可启动行政公诉权。这一阶段即包括审查起诉、提起公诉、出庭支持公诉和不起诉。审查起诉,是指人民检察院在提起公诉阶段,为了确定经过证据调查是否应当提起行政公诉,而对行政主体已经或可能侵害国家或社会公共利益的行政违法行为进行全面审查和核实,从而决定是否提交人民法院审判的诉讼活动。它是实现人民检察院公诉职能的一项最基本的准备工作,也是人民检察院对证据调查活动实行法律监督的一项重要手段。因此,它对保证人民检察院正确地提起公诉,发现和纠正证据调查活动中的违法行为,具有重要意义。

  总之,在中国特色社会主义制度之下,依据权力职能分工的基本原理和法律监督理论,中国建立行政公诉制度既有雄厚的理论基础,又有现实的必要性和现实可行性。我们要认真研究行政公诉的诉讼主体资格、诉讼范围、诉讼程序、诉讼地位、诉讼费用、诉前建议程序、行政公诉专节立法及其理由等系列立法问题,为最终转化为《人民检察院组织法》和《行政诉讼法》的内容打下坚实基础。

  (作者系国家检察官学院河南分院副院长、教授,中国法学会部级研究课题《行政公诉制度立法研究》项目主持人)